优化营商环境工作中打造虚假政绩如何定性

优化营商环境是实现高质量发展的重要基础和关键一环。实践中，个别党员领导干部为捞取政治资本、追求评价结果，在优化营商环境工作中弄虚作假、虚构业绩，对此种行为如何定性处理，有时存在不同认识。笔者结合具体案例进行探析。

基本案情

陈某，中共党员，A省B市新任副市长，分管营商环境建设工作。2025年11月至2026年1月，为使B市在全省营商环境评价中表现较好，陈某多次组织相关经济部门负责同志研商，其中有人表示可以适当“做”出一些成绩“锦上添花”，陈某考虑任职时间不长，需要看得到的“亮眼成绩”，明知所谓“做”出成绩就是造假注水，仍对此表示认可，并提出要在不实际花费财政资金的情况下，应变处理。后陈某指使市营商环境建设局相关人员虚列惠企补贴支出，虚构工作台账，伪造政策兑现凭证等资料，并联系重点企业填写虚假满意度调查问卷，形成相关虚假情况报告，骗取评价成绩。最终，B市营商环境评价获得优秀结果，得到表彰。评价结束后，陈某担心相关造假行为暴露，安排他人销毁虚假资料，安抚相关企业。经查，陈某主导的造假行为未实际兑现惠企政策、未拨付相关资金，虽未直接造成企业经济损失，但严重扰乱评价工作，破坏公平竞争秩序，损害党和政府的形象与公信力。

分歧意见

本案中，对陈某行为的定性处理存在三种意见：

第一种意见认为：陈某作为分管B市营商环境建设工作的市政府领导，指使下属弄虚作假、欺上瞒下，损害群众利益，根据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百二十六条第（四）项规定，其行为构成违反群众纪律。

第二种意见认为：陈某在评价工作中搞形式主义、做表面文章，弄虚作假，欺骗上级，造成严重不良影响，根据《条例》第一百三十二条第（六）项（形式主义、官僚主义兜底项）规定，其行为构成违反中央八项规定精神和工作纪律。

第三种意见认为：陈某为捞取政绩，急功近利、弄虚作假，属于政绩观错位，违背新发展理念、背离高质量发展要求，给党、国家和人民利益造成较大损失，根据《条例》第五十七条第一款规定，其行为构成违反政治纪律。

意见分析

笔者同意第三种意见，具体分析如下。

一是行为违规。本案中，陈某作为党员领导干部，本应带头树立和践行正确政绩观，真抓实干惠企利民，但为了追求评价结果、争夺荣誉，主导了政绩造假，从假情况、假业绩，到汇报材料上做假文章，更在事后要求销毁证据等，一系列举动都属于政绩观错位。

二是主体有责。陈某作为B市副市长、中共党员，既是B市营商环境工作分管负责人，也是贯彻落实党中央决策部署的关键责任人，具有特定职务和决策权。主观上，陈某谋求捞取个人政治资本，明知相关脱离实际发展的假作为是“造势不造福”，违背新发展理念、背离高质量发展要求，仍主动授意实施，主观恶意明显。责任划分上，陈某系评价造假行为的主导者、决策者，对违纪行为的实施、危害结果的产生起决定性作用，应承担直接责任和主要领导责任。

三是造成危害后果。陈某自己划出一条所谓“安全底线”，即“不实际花费财政资金”，是否就不存在损失？对此，不宜片面理解。违纪行为给党、国家和人民利益造成的损失既包括直接经济损失，如公共财产损失、财政资金浪费等，也包括非物质损失，如严重损害党和政府形象、生态环境破坏等。陈某的行为虽未造成直接经济损失，但影响了党中央关于优化营商环境决策部署的落实，严重扰乱评价工作秩序，破坏公平竞争、扭曲工作导向、污染政治生态，损害党和政府的形象与公信力，产生恶劣的政治影响，政治危害性大。

第一种意见认定陈某的行为违反群众纪律，但案例中违纪行为未对群众利益造成实际损害。《条例》第一百二十六条第（四）项规定的违纪行为构成要件之一是“损害群众利益”，要求行为直接侵害人民群众以及企业等经营主体的具体利益，造成现实合法利益的减损。在营商环境领域中，常见损害群众利益的表现包括侵吞、截留、挤占、挪用惠民惠企专项资金；为利益关系方量身制定准入条件，对其他经营主体人为设置障碍；以强化行政监管执法力度、严格市场准入之名，吃拿卡要等。本案中，陈某未实际使用财政资金，使不符合条件的企业获得不正当利益；相关企业应要求参与填写虚假问卷，也未因此付出成本、承担风险或产生直接经济损失。故陈某的行为没有产生侵害群众和企业合法利益，导致公私财产直接损失以及各类债务增加的客观结果。

第二种意见认定陈某的行为违反中央八项规定精神和工作纪律，则只见其形式主义的表征，忽视了政绩观错位根源，未把握行为本质。形式主义，常表现为作风飘浮、工作不实，文山会海、表面文章，贪图虚名、弄虚作假等。《条例》第一百三十二条第（六）项设置兜底项的规定，主要规制的是工作中其他形式主义、官僚主义行为。本案中，陈某在评价工作中实施了弄虚作假的行为，确有做表面文章、搞形式主义的特征，但对陈某行为的审视，要把握背后的政治属性，从贯彻新发展理念、推动高质量发展系党中央重大决策部署这一政治高度理解和认识。要看到形式主义、官僚主义问题与政绩观错位互为表里，不能只纠治表面作风问题、不深挖政绩观错位根源，简单以作风问题代替政治问题定性。

本案中，陈某弄虚作假的行为，客观上具有形式主义、官僚主义的特征，但要看到，其主观动机是骗取荣誉、捞取个人政治资本，这也是全党严肃整治错误政绩观行为的重点，按政绩观错位行为处理，认定构成违反政治纪律，最能体现行为本质和危害性，凸显行为政治属性。因此，应依据《条例》第五十七条第一款认定陈某的行为违反政治纪律，视情节给予相应党纪处分；同时按程序撤销B市所获荣誉，在一定范围内通报，强化警示震慑，坚决纠治虚假政绩歪风。

准确认定党员干部收受“劳务费”行为性质

笔者近年来在执纪执法实践中遇到了一些党员领导干部收受“劳务费”问题，其中有的甚至收受金额巨大。同时，对于不同收受情形的性质认定和纪法适用，容易存在不同认识。为此，笔者结合具体案例对党员领导干部收受“劳务费”问题分析如下。

基本案情

案例一：刘某，中共党员，某部委A司原党支部书记、司长，2023年3月到龄退休。2023年9月，刘某经原所在单位研究同意，被聘任为B公司独立董事（兼职），任期至2025年8月。在此期间，刘某在B公司按月领取兼职工资，合计24万元人民币（币种下同）。2024年1月，刘某在未履行审批程序的情况下，被与原任职务相关的企业C公司聘任为独立董事，直至2025年8月辞去职务。在此期间，刘某在C公司领取劳务费共计10万元。

案例二：范某，中共党员，某部委某处原处长，2020年3月辞去公职。2017年3月至2020年1月，范某利用职务便利，为私营企业主李某在协调项目审批、资金申报等方面谋取利益。为了感谢范某的帮助，李某与其约定，范某离职后入职李某实控的D公司，不用实际工作，但每年领取劳务费100万元。截至案发，范某以此方式收受李某给予的500万元。

案例三：金某，中共党员，某部委所属D出版社党委委员、副总编辑。D出版社系相关领域图书编写、出版、发行的权威机构。2025年2月，金某赴地方参加D出版社主办并由某大学E学院承办的相关图书编写会。其间，金某仅在会议开幕时作数分钟简短致辞，并未参加会议后续流程。会后，金某收受E学院以劳务费名义所送现金1万元。

案例四：杨某，中共党员，某国家局F省设计院工作人员，高级工程师。2019年1月，杨某经批准入选F省评标专家库，2021年4月至2024年11月，其在工作日外出参加F省评标专家库评标评审活动120次，未按相关要求履行请假、报批手续，也未向相关领导说明外出的真实事由，本职工作多次延误，在设计院造成不良影响。杨某参加上述评标评审等活动，每次领取劳务费500元至5000元不等，累计收受劳务费共计18万余元。

定性分析

关于党员领导干部收受“劳务费”的行为性质不能一概而论，应从行为人是否实际提供了劳务、领取行为是否有法规依据、提供的劳务是否属于本职工作、是否占用工作时间影响本职工作、是否利用职权和职务上的影响为有关单位或个人谋取利益等方面，具体结合个案案情，精准予以认定。

一、刘某退休后违规兼职取酬，违反廉洁纪律

根据中共中央组织部2013年出台的《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》相关规定，党政领导干部辞去公职或者退（离）休后三年内，不得到本人原任职务管辖的地区和业务范围内的企业兼职（任职），也不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动；拟到本人原任职务管辖的地区和业务范围外的企业兼职（任职）的，必须由本人事先向其原所在单位报告，由拟兼职（任职）企业出具兼职（任职）理由说明材料，所在单位按规定审核并按照干部管理权限征得相应的组织（人事）部门同意后，方可兼职（任职）；凡按规定经批准在企业兼职的党政领导干部，不得在企业领取薪酬、奖金、津贴等报酬，不得获取股权和其他额外利益；凡按规定经批准到企业任职的党政领导干部，应当及时将行政、工资等关系转入企业，不再保留公务员身份，不再保留党政机关的各种待遇。

案例一中，刘某在退休后三年内，经原单位批准可以在B公司兼职担任独立董事，但不能领取薪酬，同时其受聘担任与原任职务相关的C公司独立董事的行为，并未经原单位批准且领取薪酬，也违反了相关规定。对于刘某的行为，应根据《中国共产党纪律处分条例》第一百零五条之规定，认定刘某上述行为违反廉洁纪律，退休后违规兼职取酬，并对其违纪所得共计34万元予以收缴。

二、范某以政商“旋转门”方式收受好处，构成受贿

根据“两高”《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》“十、关于在职时为请托人谋利，离职后收受财物问题”的相关规定，“国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益之前或者之后，约定在其离职后收受请托人财物，并在离职后收受的，以受贿论处”。

案例二中，范某离职后“转换角色”到企业违规任职获取高额报酬的行为，是典型的政商“旋转门”。范某在职时利用职务便利为李某谋取利益，李某为了感谢范某的帮助，约定范某离职后入职D公司，不实际工作却领取所谓劳务费，本质上属于权钱交易。范某采取“在位不收离职收”的方式，企图让自己的贪腐行为披上“合法”的外衣，应认定构成受贿犯罪，受贿数额为500万元。

实践中，政商“旋转门”往往形式多样，有的如范某一样，在相关公司不实际工作，以“劳务费”形式收受贿赂；有的在实际工作领取工资的同时还收受巨额的“额外付出费”“握手费”等，将贪腐行为与市场行为混在一起；还有的自己不收家人收，在职时为企业谋取利益，并与企业负责人约定在其离职后让其配偶、子女等特定关系人在相关企业以劳务费名义获取高额报酬，这些都需要结合具体案情准确加以认定。

三、金某违规收受礼金，违反中央八项规定精神和廉洁纪律

案例三中，从客观上看，虽然金某确实赴外地参与了相关工作，但该项工作系其所在D出版社的工作职责，属于职权范围内应该承担的事项，不应领取劳务费，同时其收受的劳务费金额与仅作数分钟简短致辞的劳务显然不匹配。金某收受的实际上是E学院为维系与金某的关系而送其的礼金。金某的行为系以劳务费为名，掩盖收受礼金之实。根据《中国共产党纪律处分条例》第九十七条第一款之规定，应认定金某上述行为违反中央八项规定精神和廉洁纪律，收受可能影响公正执行公务的礼金，对其违纪所得1万元予以收缴。

四、杨某未经批准在工作日外出参加评审，违反工作纪律

案例四中，杨某经批准入选F省评标专家库，其本可以积极发挥自身专业技能，为相关领域发展做出贡献，但其未经单位批准，长期占用工作时间，在工作日频繁外出参加评标评审等活动，违反了制度规定对党员干部履职尽责、担当作为的要求和义务。杨某虽然付出了劳务，但却是舍本逐末，严重影响了本职工作开展和单位有关工作制度执行。根据《中国共产党纪律处分条例》第一百四十九条之规定，应认定杨某的行为违反工作纪律，并对其违纪所得18万余元予以收缴。

对不落实组织决定行为怎样处理

习近平总书记强调，“必须服从组织决定，决不允许搞非组织活动，不得跟组织讨价还价，不得违背组织决定，遇到问题要找组织、依靠组织，不得欺骗组织、对抗组织”。这是对各级党组织和广大党员的根本政治要求。监督执纪中发现，有的党组织拒不执行或者擅自改变上级党组织决定，有的党员个人主义、自由主义严重，目无组织纪律，向党组织讨价还价，不服从组织人事安排、工作分工、任务分配等决定，导致决而不行，损害了党组织威信。对于此类行为，必须加以严格的纪律约束。《中国共产党纪律处分条例》第七十八条、第七十九条对不落实组织决定行为列出负面清单，作出处分规定。

●《中国共产党纪律处分条例》

第七十八条 下级党组织拒不执行或者擅自改变上级党组织决定的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。

第七十九条 拒不执行党组织的分配、调动、交流等决定的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分。

在特殊时期或者紧急状况下，拒不执行党组织上述决定的，给予留党察看或者开除党籍处分。

【违纪构成】

一、《条例》第七十八条

本条是关于下级党组织拒不执行或者擅自改变上级党组织决定行为及其适用处分种类和幅度的规定。

（一）违规性

其一，违纪主体限于党组织。具体来说是下级党组织，所追究责任者系直接责任者和领导责任者。本条是对下级党组织违反民主集中制原则具体情形的规定，如果是党员个人有这种行为，应当依据《条例》第七十七条或第七十九条追究纪律责任。

其二，须有拒不执行或者擅自改变上级党组织决定的行为。习近平总书记指出，“党章规定的‘四个服从’，既是党最基本的组织原则，也是最基本的组织纪律。”党章第十条规定“下级组织服从上级组织”，第十六条规定“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定。下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告”，这是民主集中制的重要内容，也是必须遵守的组织纪律。

《条例》第七十八条规定了两种具体行为情形：一是“拒不执行”，即对上级党组织的决定采取消极抵制、公开拒绝等方式不予落实；二是“擅自改变”，即未经上级党组织批准或者未按程序请示报告，自行变更上级党组织决定的内容、范围或执行方式。二者实质上都是对上级党组织决定的不执行。

（二）有责性

《条例》第七十八条规定的违纪行为的主观方面是故意，包含两方面内容：一是明知上级党组织的决定内容；二是内心不愿执行，两者缺一不可。若下级党组织按其理解执行了与上级党组织本意不同的决定，虽具有改变上级党组织决定的行为表象，但因欠缺不执行的主观故意，不构成本条违纪。

二、《条例》第七十九条

本条是关于拒不执行组织人事安排等决定的行为及其适用处分种类和幅度的规定。

（一）违规性

其一，违纪主体限于党员个人。本条所规定的是党员个人对党组织决定的不执行行为，这里的“党组织”既包括上级党组织，也包括本级党组织。这与规制下级党组织不执行上级党组织决定的《条例》第七十八条明显不同。

其二，须有拒不执行党组织的分配、调动、交流等决定的行为。习近平总书记指出，“全党同志要强化组织意识，时刻想到自己是党的人，是组织的一员，时刻不忘自己应尽的义务和责任，相信组织、依靠组织、服从组织，自觉接受组织安排和纪律约束，自觉维护党的团结统一。”党章第三条规定，“执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务”是党员的义务。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定，“领导干部要自觉服从组织分工安排，任何人都不能向组织讨价还价、不服从组织安排”，“坚决禁止向党组织讨价还价、不服从组织决定的行为”。相信组织、服从组织，是党的组织纪律，是党员最基本的品质。个人服从组织，位居“四个服从”之首。对党员来说，必须坚持个人服从组织、下级服从上级，这是组织原则；组织交给的任务、作出的决定，不容打折落实，这是组织纪律。

《条例》第七十九条分两款规定了两种不执行党组织决定的行为。第一款规定的是一般情况下不执行党组织的分配、调动、交流等决定的行为。本款规定的事项不仅包括分配、调动、交流等人事安排决定，也包括党组织的其他决定。第二款规定的是在特殊时期或者紧急状况下，拒不执行党组织决定的行为。所谓“特殊时期或者紧急状况”，主要是指造成或者可能造成严重社会危害，需要采取紧急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等时期或情况。特殊时期或者紧急状况下，拒不执行党组织的决定，可能带来不可挽回的严重后果，给人民群众利益造成更加严重的损害，给党和国家带来更加严重的不良影响，因此第二款相较于第一款规定了更重的处分档次：第一款规定“给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”；第二款规定“给予留党察看或者开除党籍处分”。

（二）有责性

《条例》第七十九条规定的违纪行为的主观方面是故意，思想深处往往是个人主义、分散主义、自由主义、本位主义。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定，“全党必须自觉防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义”。对该类问题的查处，必须深挖其思想根源，做深思想政治工作，大力弘扬“一切行动听指挥”的优良传统，赓续“步调一致才能得胜利”的红色基因，切实防止和纠治个人主义、分散主义、自由主义、本位主义。

【其他需要注意的问题】

与违反政治纪律的竞合。党章规定“党员个人服从党的组织”“下级组织服从上级组织”的同时，还规定“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。不落实党中央决策部署的行为，既是对上级党组织决定的不执行，更是对政治纪律的违反，属于《条例》第五十六条规定的违纪行为。因此，对于不落实党中央决策部署行为，应当依照《条例》第五十六条定性处理。